GÖREVDEN ÇIKARMA CEZASININ İPTALİ İSTEMİ - DİSİPLİN CEZASININ YÖNETMELİKLE DÜZENLENMESİ - SUÇTA VE CEZADA KANUNİLİK İLKESİ

T.C.

DANIŞTAY

12. DAİRE

2017/1922 E.

2019/2009 K.

14.3.2019 T.

GÖREVDEN ÇIKARMA CEZASININ İPTALİ İSTEMİ ( TEDAŞ Yüksek Disiplin Kurulu Kararından Kaynaklanan - Yönetmelikle Düzenlenen Disiplin Cezalarının Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesine ve Kanuni Düzenleme İlkesine Aykırılık Oluşturduğu/Üst Hukuk Normu Olan Kanun Hükmü Aşılarak Hazırlanan Yönetmeliğe Dayanılarak Tesis Edilen İşlemde Hukuka ve Dayanağı Üst Hukuk Normlarına Uygunluk Bulunmadığından Davanın Reddi Kararının Bozulması Gerektiği )

DİSİPLİN CEZASININ YÖNETMELİKLE DÜZENLENMESİ ( 399 Sayılı KHK'ye Tabi Sözleşmeli Şef Olarak Görev Yapmakta İken TBMM Genel Sekreterliği Emrine Görevlendirilen ve Emekliye Ayrılan Davacının TEDAŞ Disiplin Yönetmeliği Uyarınca Görevden Çıkarma Cezasıyla Cezalandırılmasına Dair TEDAŞ Yüksek Disiplin Kurulu Kararının İptali İstemi - TEDAŞ Personelinin Disiplin Suçları ve Cezalarının Anayasa Md. 38 ve 128 Hükümleri Gereğince Kanunla Düzenlenmesi Öngörülen Hususlar Arasında Yer Aldığı )

SUÇTA VE CEZADA KANUNİLİK İLKESİ ( TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliğinin Disiplin Cezaları Çeşitleri ve Uygulamasını Gerektiren Fiil ve Haller Başlıklı Düzenlemesi İçeriğinde Yer Alan Disiplin Cezaları Uyarınca Davacının Cezalandırıldığı - Yönetmelikle Düzenlenen Disiplin Cezalarının Anayasanın 38. Maddesine ve Anayasanın 128. Maddesinin İkinci Fıkrasında Hükme Bağlanan "Kanuni Düzenleme" İlkesine Aykırılık Oluşturduğu )

KANUNİ DÜZENLEME İLKESİ ( Disiplin Cezalarının Kamu Hizmetlerinin Gereği Gibi Yürütülmesini Sağlamak Amacıyla Öngörüldüğü Yapma veya Yapmama Biçiminde Beliren Davranış Kurallarının İhlali Halinde Uygulanan Yasal Olarak Düzenlenmiş İdari Yaptırımlar Olduğu - Kamu Hizmetlerini Yürütenlerin Görev Yetki ve Sorumluluklarının Kamu Hizmeti ve Hizmet Gerekleri ile Sınırlandırıldığı Bu Sınırlar Dışına Çıkanların Disiplin Cezaları ile Cezalandırılmalarının İlgili Kanunlarda Öngörüldüğü )

2709/m.38,128

657/m.125/E

ÖZET : Dava, 399 Sayılı KHK'ye tabi sözleşmeli şef olarak görev yapmakta iken TBMM Genel Sekreterliği emrine görevlendirilen ve emekliye ayrılan davacının, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. Disiplin Yönetmeliğinin 10. maddesinin (ö) ve (f) bentleri uyarınca "görevden çıkarma" cezasıyla cezalandırılmasına dair TEDAŞ Yüksek Disiplin Kurulu kararının iptali istemine ilişkindir.

TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği'nin disiplin cezaları, çeşitleri ve uygulamasını gerektiren fiil ve haller başlıklı düzenlemesi içeriğinde yer alan disiplin cezaları uyarınca davacının cezalandırıldığı ancak yönetmelikle düzenlenen disiplin cezalarının Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen "suçta ve cezada kanunilik" ilkesine ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır.

657 S.K. ile 399 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve değişiklikleri hükümlerine dayanılarak TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği'nin hazırlandığı, ancak üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan bu Yönetmeliğe dayanılarak tesis edilen işlemde hukuka ve dayanağı üst hukuk normlarına uygunluk, davanın reddi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

İSTEMİN KONUSU : Ankara 4. İdare Mahkemesi'nin 24/02/2016 tarihli ve E:2014/1287, K:2016/456 Sayılı kararının onanmasına dair Danıştay Onikinci Dairenin 14/02/2017 tarih ve E:2016/8790, K:2017/279 Sayılı kararının; 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 Sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: Dava, 399 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi sözleşmeli şef olarak görev yapmakta iken TBMM Genel Sekreterliği emrine görevlendirilen ve 22/01/2014 tarihinde emekliye ayrılan davacının, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. Disiplin Yönetmeliğinin 10. maddesinin (ö) ve (f) bentleri uyarınca "görevden çıkarma" cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin 13/05/2014 tarihli ve 447 Sayılı TEDAŞ Yüksek Disiplin Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Ankara 4. İdare Mahkemesi'nin 24/02/2016 tarih ve E:2014/1287, K:2016/456 Sayılı kararı ile; dava konusu uyuşmazlıkta, davacı hakkında söz konusu eylemleri nedeniyle suç duyurusunda bulunulması üzerine Ankara Cumhuriyet Başsavcılığınca düzenlenen iddianame sonucunda Ankara 24. Asliye Ceza Mahkemesi'nin 2014/643 esasına kayden açılan kamu davasında, anılan Mahkemenin 14/01/2016 tarih ve E:2014/643, K:2016/30 Sayılı kararıyla davacının "milletvekili yanında çalışırken onun banka hesaplarını kullanarak bunları milletvekilinin talimatları dışında ve birden çok kereler kendi şahsi harcamalarında ve hesaplarında kullandığı sabit görülerek hizmet nedeniyle güveni kötüye kullanma suçunu işlediği" gerekçesiyle 1 yıl 4 ay 20 gün hapis ve 12 gün karşılığı adli para cezası ile cezalandırılmasına karar verildiği ve hapis cezasının ertelendiği, dava ve soruşturma dosyasında yer alan bilgi ve belgeler ile Ankara 24. Asliye Ceza Mahkemesi'nin mahkumiyet kararı birlikte değerlendirildiğinde, olayın vasfı ve oluş şekline göre davacının isnat edilen fiilleri işlediğinin sübuta erdiği sonucuna ulaşıldığından, eylemine uyan Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. Disiplin Yönetmeliğinin 10/ö maddesi uyarınca "görevden çıkarma" cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Daire kararının özeti: Davacının temyiz başvurusu üzerine Danıştay Onikinci Dairesince, temyize konu karar hukuk ve usule uygun bulunmuş ve kararın onanmasına karar verilmiştir.

KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, temyiz aşamasında ileri sürdüğü iddiaların değerlendirilmediği ileri sürülerek Danıştay Onikinci Daire since verilen kararın düzeltilmesi istenilmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Düzeltilmesi istenen kararın usul ve yasaya uygun olduğu, ileri sürülen nedenlerin 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 54. maddesine uymadığı, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİNİN DÜŞÜNCESİ : 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 399 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve değişiklikleri hükümlerine dayanılarak TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği'nin hazırlandığı, ancak üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan bu Yönetmeliğe dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka ve dayanağı üst hukuk normlarına uygunluk görülmediği gerekçesiyle karar düzeltme isteminin kabulüyle davanın reddi yolundaki mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

KARAR : Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 Sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 Sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulüyle Danıştay Onikinci Dairenin 14/02/2017 tarih ve E:2016/8790, K:2017/279 Sayılı kararı kaldırılarak uyuşmazlık yeniden incelendi:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :

Dosyanın incelenmesinden, davacının 399 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi sözleşmeli şef olarak görev yapmakta iken TEDAŞ Yönetim Kurulunun 09/08/2007 tarih ve 21-317 Sayılı kararıyla TBMM Genel Sekreterliği emrine görevlendirildiği ve 22/01/2014 tarihinde emekliye ayrıldığı, davacı hakkında TBMM Genel Sekreterliğince yürütülen soruşturma sonucunda, muhakkikçe davacının ikinci danışmanlığı yürüttüğü milletvekili T.D.'nin İş Bankası ve Halk Bankasındaki hesaplarından milletvekilinin kendisi adına işlem yapması için verdiği yetkiyi ve güveni kötüye kullanarak milletvekilinin izin ve talimatı dışında muhtelif tarihlerde olmak üzere 23/09/2013 tarihine kadar 186.985,00 TL'yi kendi nam ve hesabına çektiğinin sübuta erdiği sonucuna ulaşılarak 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/E-g maddesi uyarınca "Devlet memurluğundan çıkarma" cezasıyla cezalandırılması teklif edildiği, TEDAŞ Yüksek Disiplin Kurulunun 26/02/2014 tarih ve 441 Sayılı kararı ile konu ile ilgili olarak TBMM Genel Sekreterliğince görevlendirilen muhakkikçe düzenlenen rapor da dikkate alınarak TEDAŞ Teftiş Kurulu Başkanlığınca görevlendirilecek müfettiş incelemesi sonucunda düzenlenecek rapora göre karar verilmesinin uygun olacağı yönünde karar verildiği, bu karar üzerine görevlendirilen muhakkikçe davacının 23/09/2013 tarihine kadar 174.789,00 TL'yi kendi nam ve hasabına çektiğinin sabit olduğundan bahisle Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. Disiplin Yönetmeliğinin 10/f ve ö maddesi uyarınca "görevden çıkarma" cezasıyla cezalandırılması teklifinde bulunulduğu, getirilen teklif doğrultusunda 13/05/2014 tarih ve 447 Sayılı kararı ile davacının görevden çıkarma cezasıyla cezalandırıldığı, bu kararın Türkiye Elektrik Dağıtım AŞ Yönetim Kurulunun 27/05/2014 tarih ve 11-134 Sayılı kararı ile Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. Disiplin Yönetmeliğinin 10/ö maddesi uyarınca verilen "görevden çıkarma" cezasının onaylanması üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:

20/01/1995 tarih ve 22177 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği'nin 5. maddesinde disiplin cezalarına yer verilmiş; aynı maddenin E bendinde, görevden çıkarma cezası, "Personelin, bir daha Teşekkülde hizmete atanmamak üzere Teşekkül ile ilişiğinin kesilmesidir." şeklinde tanımlanmış; 10. maddesinin (ö) bendinde de, teşekkül personeli sıfatıyla bağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici hareketlerde bulunmak görevden çıkarma cezası verilecek fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin ve bu kapsamda yer alan TEDAŞ personelinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.

Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.

Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." denilerek "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." ifadesine yer verilerek "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa'nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

Anayasa'nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.

Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.

Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesi'nin 14.01.2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6 Sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir.

Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.

TEDAŞ personelinin disiplin suçları ve cezaları, Anayasa'nın yukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlar arasında yer almaktadır.

TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği'nin disiplin cezaları, çeşitleri ve uygulamasını gerektiren fiil ve haller başlıklı düzenlemesi içeriğinde yer alan disiplin cezaları uyarınca davacının cezalandırıldığı ancak yönetmelikle düzenlenen disiplin cezalarının Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır.

Yukarıda açıklananlar ışığında, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 399 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve değişiklikleri hükümlerine dayanılarak TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği'nin hazırlandığı, ancak üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan bu Yönetmeliğe dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka ve dayanağı üst hukuk normlarına uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

SONUÇ : Açıklanan nedenlerle;

1. 2577 Sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,

2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin, Ankara 4. İdare Mahkemesi'nin 24/02/2016 tarihli ve E:2014/1287, K:2016/456 Sayılı kararının 2577 Sayılı Kanun'un 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,

3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 14.03.2019 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.