KAMULAŞTIRMA KANUNU İLE KAMU FİNANSMANI VE BORÇ YÖNETİMİNİN DÜZENLENMESİ HAKKINDA KANUN’UN İPTALİ İSTENEN İKİ KURALI

Anayasa Mahkemesi 3/3/2021 tarihinde E.2018/99 numaralı dosyada, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na eklenen geçici 13. maddenin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline; 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 12. maddesine eklenen beşinci ve altıncı fıkralarda yer alan “…belediyeler, il özel idareleri,…” ibarelerinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir.

A. Kamulaştırma Kanunu’nun Geçici 13. Maddesinin İncelenmesi 

Dava ve İtiraz Konusu Kural

Dava ve itiraz konusu kural, baraj inşası için yapılan kamulaştırmalar sonunda kamulaştırma sahasına mücavir olması nedeniyle taşınmazlarını kullanma ve taşınmazlarından yararlanma imkânları kısıtlanan taşınmaz mal sahiplerinin bu kapsamda dava açabilmeleri için öncelikle valilik komisyonlarına başvurması gerektiğine ilişkin hükmün görülmekte olan davalarda da uygulanmasını, bu davaların dava şartının yokluğu nedeniyle usulden reddedilerek dosyaların mahkeme tarafından ilgili valilik komisyonuna gönderilmesine karar verilmesini düzenlemektedir. 

İptal Talebinin ve İtirazın Gerekçesi 

Dava dilekçesinde özetle; yargı tarafından karara bağlanma aşamasında olan bir işleme kanun hükmüyle müdahale edildiği, kuralın kanunların geriye yürümezliği ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmadığı, dava devam ederken davanın reddedilerek yeniden komisyona gönderilmesinin hak arama özgürlüğünü ve mülkiyet hakkını ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 

Mahkemenin Değerlendirmesi

Baraj inşası için yapılan kamulaştırmalar sonunda kamulaştırma sahasına mücavir taşınmaz mallardan yararlanılması, çevrenin sosyal, ekonomik veya yerleşme düzeninin bozulmasından dolayı imkânsız hâle gelebileceği gibi malikin mülkiyet hakkından doğan yetkileri de önemli ölçüde kısıtlanabilmektedir. Nitekim kanun koyucu 2942 sayılı Kanun’un 12. maddesinde kamulaştırma sahasına mücavir taşınmaz malların belirtilen şartları sağlaması hâlinde kamulaştırmaya tabi tutulacağını hüküm altına alarak bu hususta idareye takdir yetkisi tanımamıştır.

2942 sayılı Kanun’un 12. maddesinin altıncı fıkrası 7103 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle değiştirilerek kamulaştırmaya dair daha önceden Yönetmelik’te düzenlenen hususlar kanunla düzenlenmiş, baraj inşası için yapılan kamulaştırmalar sonrasında kamulaştırma sahasına mücavir taşınmaz malların kamulaştırılmasına kanunda belirtilen komisyonun karar vereceği hüküm altına alınmıştır. Anılan fıkrayla mücavir alanda mülkü olan taşınmaz sahiplerinin dava yoluna başvurmaksızın kamulaştırma taleplerinin hızlıca karara bağlanabilmesi amaçlanmıştır.

Dava ve itiraz konusu kural, kanunla düzenlenen bu usulün uygulama alanının görülmekte olan davaları da kapsar şekilde genişletilmesini içermektedir. Bu itibarla kural, devam eden davalar yönünden başlangıçta kanunda yer almayan fakat Yargıtay içtihadına göre Yönetmelik’te yer aldığı gerekçesiyle uygulamada dava şartı olarak kabul edilen usulün, bu defa kanunla düzenlenmesi dolayısıyla bir kez daha tüketilmesi zorunluluğunu doğurmaktadır. Bu çerçevede Kanun’un 12. maddesinin altıncı fıkrası yönünden bulunan kamulaştırma taleplerinin hızlıca karara bağlanarak uyuşmazlıkların çözülmesi biçimindeki meşru amacın dava ve itiraz konusu kuralın düzenlediği devam eden davalar yönünden geçerli olmadığı, dolayısıyla bu davalar yönünden anayasal bağlamda hangi meşru amaçla anılan sınırlamanın getirildiği anlaşılamamaktadır.

Diğer taraftan kuralın görülmekte olan davalara uygulanmasının, kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olması sonucunu doğurmamakla birlikte malikin mülkü üzerindeki mülkiyet hakkının kapsamındaki yetkilerini kullanamamasından kaynaklanan uyuşmazlıkların uzamasına neden olacağı kuşkusuzdur. Nitekim dava açıldıktan sonra yürürlüğe giren, geçmişe etkili sonuç doğuran ve davanın reddini öngören kural sebebiyle davacının mülkiyet hakkı kapsamındaki davasının başladığı zamandaki durum ve koşullara göre yeniden ele alınması ihtimali doğmaktadır.

Görülmekte olan davanın geçmişe etkili yasama tasarruflarıyla reddedilmesi sonucunu doğuran kural, bir yandan uyuşmazlığın karara bağlanmasını geciktirirken diğer yandan dava sürecinin yeniden başlamasına neden olabilmektedir. Ayrıca dava devam ederken 6100 sayılı Kanun’un 313. ila 315. madde hükümlerine göre davalı idarenin davayı sulh ile bitirme imkânı da bulunmaktadır. Dolayısıyla kanunla kurulan komisyonun karar alması ve aldığı bu kararla davacı maliki sulhe davet etmesinin önünde herhangi bir engel de bulunmamaktadır.

Yönetmelik’le kurulan komisyonun benzerinin kanunla kurulması neticesinde malikin daha önce başvurduğu ve ret kararı aldığı komisyonun bir benzerine bir kez daha başvurmak zorunda bırakılması, mülkiyete dair uyuşmazlığın daha uzun süre çözülememesi sonucunu doğurmaktadır. Kural, mülkiyet hakkından yararlanmasının kısıtlandığını iddia eden malikin kamulaştırmaya ilişkin uyuşmazlığını sürüncemede bıraktığı gibi bu sebeple uğranılan zararın giderilmesine yönelik herhangi bir tedbir de öngörmemektedir.

Bu yönleriyle kuralın anayasal bağlamda meşru bir amacının bulunmadığı, anılan şekilde bir amacının bulunduğu kabul edilse bile kuralla getirilen sınırlamanın kişiye aşırı bir külfet yüklediği ve anılan haklara orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlama getirdiği sonucuna ulaşılmıştır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.

B. İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Nakit Kaynaklarının Tek Hazine Kurumlar Hesabına Alınmasını Öngören Kuralın İncelenmesi 

Dava Konusu Kurallar 

4749 sayılı Kanun’un 12. maddesinin beşinci fıkrasında belediyeler, il özel idarelerinin tek hazine kurumlar hesabına alınan kaynaklarının değerlendirilmesi sonucu elde edilecek getirinin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından açıklanan bankalarca bir aya kadar vadeli mevduata uygulanan ağırlıklı ortalama mevduat faiz oranının yüzde yetmişi esas alınarak belirlenmesi, paylaşılması ve diğer ilgili hususlara ilişkin usul ve esasların Hazine Müsteşarlığı (Müsteşarlık) tarafından hazırlanan yönetmelikle belirleneceği kuralına yer verilmiştir. Anılan maddenin altıncı fıkrasında ise tek hazine kurumlar hesabı kapsamındaki kaynakların değerlendirilmesinden elde edilen nema gelirlerinin Müsteşarlıkça belediyeler ve il özel idareleri ile paylaşılan nema gelirlerinin ilgili kurumlara ödeneceği hüküm altına alınmıştır. 

İptal Talebinin Gerekçesi 

Dava dilekçesinde özetle; idari ve mali özerkliğe sahip olan il özel idareleri ile belediyelerin nakit kaynaklarının hiçbir sınırlamaya tabi olmaksızın tek hazine kurumlar hesabına alınarak bu kaynakların değerlendirilip nemalandırılmasının merkezî idarenin takdirine bırakılmasının idari ve mali özerklikle bağdaşmadığı belirtilerek kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi, yerinden yönetimin varlık şartlarından olan mali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı ise mahallî idarelerin mali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını, gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde kullanabilmelerini ve esnek bütçe sistemine sahip olmalarını öngörmektedir. Nitekim Anayasa’nın söz konusu maddesinde idarelerin mali özerkliği teminat altına alınmıştır.

Dava konusu kurallarla tüm kamu kaynakları ile birlikte belediyelerin ve il özel idarelerinin nakit kaynaklarının tek bir hesaptan takip edilmesi öngörülmüştür. Kurallarla, kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde yönetilmesi amaçlanmıştır.

Öte yandan Kanun’un 12. maddesinin altıncı fıkrasında tek hazine kurumlar hesabı kapsamındaki kaynakların kullanımı ve değerlendirilmesinden elde edilen nema gelirlerinin ilgili cetvellere kaydedileceği ve Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine bu amaçla konulacak tertiplere gider kaydedilerek ilgili kurumlara ödeneceği hüküm altına alınmıştır.

Bu çerçevede dava konusu kurallarda belediye ve il özel idarelerinin kaynaklarını dilediği gibi kullanmalarına herhangi bir sınırlama getirilmemiştir. Dolayısıyla kuralların anılan idarelerin kaynaklarını diledikleri yatırım araçlarına yönlendirmelerini engelleyen bir yönü yoktur. Kurallarla söz konusu idarelerin herhangi bir yatırım için harcamadıkları ya da yatırıma yöneltmedikleri ve bankalarda değerlendirdikleri kaynaklarına ilişkin bir düzenleme öngörülmüştür.

Kurallarla belediye ve il özel idarelerinin nakit kaynaklarının tek hesaptan takibi sağlanmakla birlikte kuralların bu kaynakların anılan idarelere -belirli bir süre için dahi olsa- ödenmemesi sonucunu doğurması da söz konusu değildir.

Kurallarda yerel yönetimlerin bu hesaba yatırdıkları paranın getirisinden yararlanmalarını engelleyen bir hüküm de bulunmamakta, söz konusu paranın nasıl nemalandırılacağı düzenlenmektedir. Bu düzenleme yapılırken de belediye ve il özel idarelerinin tek hazine kurumlar hesabına alınan kaynaklarının değerlendirilmesi sonucu elde edilecek getirinin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından açıklanan bankalarca bir aya kadar vadeli mevduata uygulanan ağırlıklı ortalama mevduat faiz oranının yüzde yetmişinin esas alınarak belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Böylece anılan idarelerin tek hazine kurumlar hesabı kapsamına alınmamaları hâline nazaran dezavantajlı bir duruma düşmelerinin önlenmesine ilişkin tedbir alınmıştır. Bu itibarla kuralların yerel yönetimlerin özerkliği ilkesini zedeleyen bir yönü bulunmamıştır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralların Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir.

>> Anayasa Mahkemesinin 3/3/2021 Tarihli ve E: 2018/99, K: 2021/14 Sayılı Kararı