KESİN HESAP KANUNUYLA TAMAMLAYICI ÖDENEK VERİLMESİNİ ÖNGÖREN KURALIN İPTALİ

Dava Konusu Kural

Dava konusu kuralda, 5018 sayılı Kanun’a ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idarelerin 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için tamamlayıcı ödenek verilmesi öngörülmektedir.

Başvuru Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; kesin hesap kanunlarında yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer verilebileceği, 5018 sayılı Kanun hükümlerinin 2018 yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı yıldan sonra kesin hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Anayasa’nın 161. maddesi gereğince kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve kurumlarının harcamaları önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla yapılmalıdır. Öte yandan kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesap kanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerin değiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır.

Dava konusu kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verilmektedir. Bu durum, kamu harcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kural ile Meclisin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir.

Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesin hesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiştir. Bütçelerle verilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare ve kurumların yaptıkları harcamalar denetlenecektir. Yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunları ile harcama yetkisi verilmesi, anılan maddeye aykırılık oluşturmakta ve bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır. Ayrıca bütçe hakkı münhasır bir kamu yetkisini ifade etmekte olup bu hakkın bir gereği olan önceden izin şartı ise bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat edilebilir nitelikte bir yetki değildir.

Öte yandan 5018 sayılı Kanun’da ödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği ve ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar düzenlenmiştir. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılı Kanun gereğince harcama yapılmaması, zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve kesin hesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirken dava konusu kuralla tamamlayıcı ödenek verilmesi 5018 sayılı Kanun’un bazı maddelerini 2018 yılı yönünden uygulanamaz hâle getirmektedir. Bu değerlendirmeler ışığında kesin hesap kanunuyla, tamamlayıcı ödenek verilmesinin Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan gerekçelerle kuralın Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.

---

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2020/33

Karar Sayısı : 2023/161

Karar Tarihi : 28/9/2023

R.G.Tarih-Sayı : 3/11/2023-32358

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 133 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (3) numaralı fıkrası şöyledir:

 “(3) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli;

a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 63.245.103.174,95 Türk lirası,

b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idareler için 50.450.662,19 Türk lirası,

c) (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar için 163.648,89 Türk lirası,

tamamlayıcı ödenek kabul edilmiştir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahattin MENTEŞ’in katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

3. 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “Devredilen, iptal edilen ve tamamlayıcı ödenek” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (3) numaralı fıkrasında; anılan Kanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli; (I) Sayılı Cetvel’de yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 63.245.103.174,95 TL, (II) Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için 50.450.662,19 TL, (III) Sayılı Cetvel’de yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar için 163.648,89 TL olmak üzere toplam 63.295.717.486,03 TL tamamlayıcı ödenek verilmesi öngörülmüştür.

B. İptal Talebinin Gerekçesi

4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerin karşılanması amacıyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin öngörülmesiyle 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcama yapan kamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, bu durumun 5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarında yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer verilebileceği, bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesine dair hükümlere yer verilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanun hükümlerinin 2018 yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı yıldan sonra kesin hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır”, yedinci fıkrasında da “Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.” hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık bütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerin harcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarının harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının önceden belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.

6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında ise bütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin mali yılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından karara bağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak mali yılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir.

7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarının süresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı, geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi için önceden izin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.

8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılan hükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla yapılması gerektiği açıktır.

9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Merkezî yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğu mali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “Kesinhesap kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.” denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarına değinilmiştir.

10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görev ve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Anayasa’nın 88. maddesinde ise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken kesin hesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede belirtilmiştir. Bu maddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafından sunulması hükme bağlanmıştır.

11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan bu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesap kanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerin değiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır.

12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler, yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen kanunlardır. Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile verdiği yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26).

13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idarelerin 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için tamamlayıcı ödenek kabul edilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kural ile Meclisin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir.

14. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesin hesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygun olarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerle verilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare ve kurumların yaptıkları harcamalar denetlenecektir. Yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunları ile harcama yetkisi verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmakta ve bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır.

15. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasına ve harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilen izne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenen ve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukça farklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi “hak” biçiminde isimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan önceden izin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat edilebilir nitelikte bir yetki değildir.

16. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesinde ödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesinde yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31. maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42. maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde ise ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar düzenlenmiştir.

17. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılı Kanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesi uyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesin hesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirken dava konusu kuralla tamamlayıcı ödenek verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19., 26., 31., 42 ve 70. maddelerini 2018 yılı yönünden uygulanamaz hâle getirmektedir. Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, tamamlayıcı ödenek verilmesinin Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığı anlaşılmaktadır.

18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCE bu görüşe katılmamışlardır.

Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

19. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 28/9/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN ile Muhterem İNCE’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 28/9/2023 tarihinde karar verildi.